Les annales de l’option finances publiques au concours d’inspecteur des finances publiques (IFiP) 2011 comprennent deux sujets obligatoires.
Annales IFiP Finances publiques 2011, Sujet 1: D’après-vous faut-il fusionner Impôt sur le revenu, contribution sociale généralisée et contribution au remboursement de la dette sociale ?
Différentes formes de prélèvement à la source ont été expérimentées entre 1939 et 1958, tel le « stoppage à la source » pratiqué en France entre 1939 et 1948. Alors même que le nombre de ménages assujettis à l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) a précisément augmenté à partir de cette date, passant de 15 % en 1950 à 63 % en 1979, les systèmes de retenue à la source ont pourtant été mis de côté.
Le prélèvement à la source est généralement défini comme un « mode de recouvrement de l’impôt consistant à faire prélever son montant par un tiers payeur, le plus souvent l’employeur ou le banquier au moment du versement au contribuable des revenus sur lesquels porte l’impôt » mais les définitions peuvent différer.
C’est pourquoi les prélèvements à la source représentent d’après le Conseil des prélèvements obligatoires entre un quart et la moitié du total des prélèvements obligatoires (428 milliards d’euros).
La fusion entre l’IRPP et la cotisation sociale généralisée (CSG) et contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), cotisations prélevées à la source, s’avère une piste de réflexion et de simplification.
Cependant, l’analyse de ces deux prélèvements (I) montre un bilan finalement défavorable à une telle initiative (II).
I. Les enjeux d’une fiscalité rénovée
C’est parce que des solutions alternatives au rapprochement ne semblent pas efficaces (B), que le rapprochement des deux prélèvements est envisagé ce qui suppose préalablement une analyse de leurs caractéristiques (A).
A. Les caractéristiques des deux prélèvements
L’imposition des revenus des personnes physiques repose principalement sur deux prélèvements : l’IRPP, qui rapporte 51 milliards d’euros, et la CSG-CRDS, qui rapporte 93 milliards d’euros (en 2010).
L’IRPP est un impôt progressif déclaratif « familialisé » avec de nombreuses exonérations et réductions. Par comparaison, la CSG est un impôt forfaitaire, prélevé à la source, touchant l’ensemble des revenus avec peu d’exonérations.
La part de l’IRPP dans l’ensemble des prélèvements obligatoires baisse : 6 % du PIB en 1990 contre 2,6 % en 2010. En 2010, seulement 53 % des contribuables ont payé l’IRPP, soit 19 millions de foyers. Et les 2 % les plus aisés (dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 100 000 euros) représentent 39 % des impôts payés. L’IRPP est donc bien progressif et fortement redistributif. Au point que l’IRPP est mal accepté, trop concentré sur le haut des revenus et peut dissuader l’installation d’étrangers en France.
La progressivité de l’impôt assurée par l’IRPP est censée réduire les inégalités de revenus et de patrimoines. En fait, les inégalités s’accroissent, les 10 % des Français les plus riches voient leur niveau de vie progresser de 15 % alors que celui des 10 % plus pauvres baisse de 1,5 % entre 2003 et 2010. Et les 10 % les plus riches détiennent 48 % du patrimoine en 2010, contre 46 % en 2004. Nous comprenons au regard de ce constat et de ces caractéristiques l’intérêt d’un rapprochement entre IRPP et CSG. La réforme fiscale ne vise pas tant la fusion pour elle-même que l’application d’une progressivité renforcée à une assiette élargie. Et cette piste est renforcée du fait de la faiblesse d’autres dispositifs.
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Annales IFiP Finances publiques 2011, Sujet 2: La pluriannualité budgétaire en France
La pluri-annualité budgétaire découle en grande partie de l’influence de l’Union européenne. Dès 1997, le pacte de stabilité et de croissance a imposé la définition d’objectifs de moyen terme des finances publiques. En 2011, le « Six Pack » a imposé l’intégration d’un budget au minimum triennal dans les règles de pilotage des États membres.
Le budget pluriannuel est présenté au moment du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) avant l’été et intégré à la loi de programmation des finances publiques examinée à l’automne. La loi de programmation permet de sécuriser la trajectoire des finances publiques sur la période, en assurant la maîtrise de la dépense de l’État définie pour trois ans.
Si la Constitution consacre les lois de programmation (I), la pluri-annualité budgétaire reste encore un outil sous-exploité et imparfait nécessitant des aménagements (II).
I. La pluri-annualité a permis de renforcer le pilotage des finances publiques sans remettre en cause la portée du principe traditionnel d’annualité
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 34 de la Constitution consacre les lois de programmation, catégorie de lois appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Cette nouvelle catégorie de loi définit « les orientations pluriannuelles des finances publiques » à moyen terme (A). Ce budget triennal de l’État permet ainsi un meilleur pilotage (B).
A. La mise en place de la pluri-annualité
1. Les instruments
En France, cette pluri-annualité se traduit par plusieurs instruments :
§ Tous les 2 ans, une loi de programmation des finances publiques, votée par le Parlement, explicite la trajectoire à 5 ans.
§ La LPFP intègre à chaque fois le budget triennal de l’État, dont les enveloppes par mission sont contraignantes pour l’année suivante.
§ Chaque année, en vertu de l’article 48 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux finances publiques (LOLF), le Gouvernement transmet en juin au Parlement un rapport sur les perspectives pluriannuelles de finances publiques, donnant lieu à un débat d’orientation des finances publiques (DOFP).
§ Chaque année, dans le cadre du semestre européen, la France élabore un programme de stabilité (PSTAB) et le transmet à la Commission européenne au mois d’avril, qui peut ou non donner lieu à débat au Parlement.
2. Le fonctionnement
La préparation du budget pluriannuel a profondément modifié la phase de préparation budgétaire, qui porte non plus sur une seule année, mais sur chacune des trois années de la période. Au début de l’année, des réunions techniques entre la direction du Budget et les ministères gestionnaires permettent de définir les tendanciels de dépenses. La direction du Budget conduit sur cette base conduit un exercice de programmation à moyen terme sur la période.
À l’issue de conférences de budgétisation tenues entre la direction du Budget et les ministères gestionnaires, des réunions entre chacun des ministres et le ministre chargé du Budget permettent de dégager des points d’accord ; les sujets n’ayant pas fait l’objet d’accords sont arbitrés au niveau du Premier ministre. L’ensemble des plafonds pluriannuels de crédits et d’emplois ainsi arrêtés pour la période sont enfin traduits dans les lettres-plafonds, envoyées à la mi-juillet à chaque ministre.
Le budget pluriannuel sert ainsi de base à la préparation des PLF des années suivantes, qui demeurent déposés et examinés chaque année.
Les lois de programmation des finances publiques déclinent des objectifs pour chacune des administrations publiques, au sens de la comptabilité nationale, référentiel commun aux États membres de l’Union européenne. La première loi de programmation a été adoptée le 9 février 2009, elle portait sur la période 2009-2012.
Pour chacune des années de la programmation, les projets de lois de finances sont élaborés et présentés au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget triennal. La préparation du projet de loi de finances (PLF) suit désormais une procédure différente les années paires (préparation du budget triennal) et les années impaires (simple actualisation de la deuxième échéance du budget triennal).
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